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연구완료과제

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지방분권시대 강원도 자치경찰제 추진방안
연구진책임자:권오영 착수월2018-01 발행월2018-12
분야별분류지역 사회 정책 관련기관/부서 강원도 기획관실 조회116
첨부파일
▶목차




▶내용

 본 연구는 자치분권시대를 맞아 전국적 시행을 목표로 추진되고 있는 자치경찰제에 선제적으로 대비하고 강원도 자치경찰제 모델 수립하여 성공적인 제도의 운영을 추진하기 위한 목적을 갖고 있다. 이를 위해 요구되는 관리적 과제들에 대하여 다음과 같이 논의하였다.
 정부는 대통령 공약사항으로 사법기관 개혁 차원에서 전국 수준에서 광역단위의 자치경찰제 확대 실시를 제시한 바 있다. 실제로 경찰개혁위원회를 통해 2019년 서울·세종·제주 등에서 시범 실시하고 자치경찰제법 제정과 전국 단위의 전면 실시를 추진하겠다고 발표하였다. 그동안 한국의 경찰조직은 중앙정부와 국가정부 중심의 일원적 체계로 운영되었다. 이로 인하여 지역마다 상이한 치안환경을 고려하여 다양한 주민들의 요구와 기대사항을 충족시키는 치안서비스 제공에 제한적이라는 비판이 지속되었다. 그러나 최근 자치분권과 관련된 중앙정부 차원에서의 적극적인 추진 의지와 지원으로 함께 지방 분권을 실현하는 것이 공공부문의 중요한 화두로 강조되고 있다. 이에 따라 자치경찰 운영을 통한 지역사회 경찰활동의 실현, 지역사회 중심의 치안서비스 제공 필요성이 그 어느 때보다 강조되고 있는 실정이다. 정부 차원에서 이루어지고 있는 지방분권의 추진과 더불어 자치경찰제가 성공적으로 도입될 경우 일원화되고 경직적인 국가경찰 구조에서 탈피하여 지역적 구조와 특성에 적합한 맞춤형 치안서비스 제공, 지역 주민들의 수요에 부응하는 경찰조직으로의 변모를 기대할 수 있다는 측면에서 자치경찰
제의 운영은 그 중요성이 강조된다. 따라서 본 연구에서는 중앙정부에서 추진하는 자치경찰제의 시범 도입과 전국 확대 실시에 대응하여 강원도 지역의 효과적인 자치경찰제 운영모델을 사전적으로 개발하고, 이러한 운영 모델 수립에 있어 고려해야 할 운영상의 관리 과제들에 대하여 논의를 전개하였다. 이러한 연구 목적을 달성하기 위해 본 연구에서는 다음과 같은 연구를 수행하였다. 첫째, 선행연구 검토하여 자치경찰제의 개념과의의, 기대효과를 지방자치와의 관계를 고려하여 제시하였다. 한국의 역대 정권별 자치경찰 추진 연혁을 정리하여 현 정부에서 추진하는 자치경찰제의 특징과 차별성, 현실가능성 등을 분석하였다. 둘째, 강원도 경찰 현황을 조사하여 자치경찰제가 도입될 경우 제기될 수 있는 운영상의 문제, 쟁점사항 등에 대하여 검토하였다. 셋째, 제주도 자치경찰 사례와 프랑스, 미국, 일본 등 국내·외에서 자치경찰제를 운영하고 있는 대표적인 사례들을 분석·조사함으로써 각 사례들에서 도출되는 특징들을 정리하였다. 이를 통해 강원도 자치경찰제 운영에 기여하는 시사점을 논의하였다. 마지막으로, 이러한 논의를 바탕으로 강원도 자치경찰제 운영 모델을 제시하고 성공적인 운영을 위해 요구되는 관리과제들에 대하여 제시하였다.
 자치경찰제란 경찰권을 지방자치단체에 귀속시키고 경찰조직을 지방자치단체의 행정조직으로서 운영하는 형태를 의미한다. 즉, 지방자치단체가 경찰의 설치와 운영, 유지등에 대한 책임을 수반하는 제도를 의미한다. 이에 따라 자치경찰제의 도입은 권력분립에 의한 법치주의 실현, 주민들의 생활과 인권에 직접적으로 영향을 미칠 수 있는 경찰권의 민주화, 정치적 중립성 제고에 기여할 것으로 기대할 수 있다. 그러나 이러한 기대효과에도 불구하고 자치경찰제는 국가경찰과의 업무영역의 중복가능성, 경찰조직간 협조체계 구성의 어려움, 재정 여건 등 지방정부 수준에서의 독립적인 운영의 어려움 등 관리적·재정적 측면에서 다양한 제약 요인들이 존재함에 따라 그 추진에 제한적이었던 것으로 평가할 수 있다. 실제로 역대 거의 모든 정부에서 자치경찰제에 대한 고려와 정책적 논의는 이루어져 왔으나, 앞서 논의한 운영의 어려움과 정치적 요인 등 으로 인하여 그 추진 동력을 상실하는 사례가 빈번히 발생하였다.

 자치경찰제가 본격적으로 추진되기 시작한 것은 노무현 정부 시점부터인 것으로 평가할 수 있다. 노무현 정부에서는 지방분권 및 균형발전을 위한 핵심과제로 자치경찰제를 추진하였으며, 기초자치단체를 도입단위로 자치경찰제를 실제 추진하였다. 비록 노무현 정부의 자치경찰제 추진은 실패하였지만 제주특별자치도의 자치경찰제 실시를 통해 최초로 자치경찰제를 도입하였다는 측면에서 주목할 수 있다. 이후 이명박 정부와 박근혜 정부에서도 지방분권 강화 및 지역공동체 활성화를 목적으로 기초자치단체 중심의 자치경찰제 도입을 추진하였으나 마찬가지로 성공에는 이르지 못하였다. 이와 비교하여 현 정부에서는 광역단위 자치경찰제를 도입하여 국가경찰과 독립적으로 시·도단위에서 자치경찰을 설치·운영한다는 측면에서 차별화된다. 또한 최근에는 2019년 서울, 세종 등 지역의 시범 실시를 통해 임기 말까지 전국 실시를 추진하겠다고 발표하였으며, 비수사 분야인 지역 생활안전, 여성청소년, 경비, 교통 등의 업무부터 우선적으로 이관할 계획임을 공개하였다.
 이러한 중앙정부 차원의 적극적인 추진 기조에 대비하여 현재 강원도 지역의 경찰조직 운영 현황을 크게 인적 자원과 재정적 자원 측면에서 살펴보면, 강원도지방경찰청 소속 경찰관 수는 가장 최근 기준 4,082명이었으며, 18개 시·군을 기준으로 인구 천명당 경찰인력을 산정하였을 때에는 평균 2.6명인 것으로 나타났다. 이러한 결과는 선진국 대부분이 3.5명 내외인 것과 비교하여 여전히 치안 수요에 대응할 수 있는 인력이 상대적으로 제한적임을 진단할 수 있다. 또한 재정적 측면에서도 자치경찰의 운용을 위해서는 지방정부의 재정 건전성과 재정 자립도 및 재정자주도가 중요한 요인으로 고려될 수밖에 없다. 그러나 강원지역의 경우 시·도 단위의 광역자치단체들 가운데에서도 25.6%의 재정자립도를 나타내어, 17개 시·도 가운데 14번째에 해당할 정도로 낮은 재정자립도를 기록하였다. 이러한 결과는 도 단위의 평균 재정자립도(39.0%)와 비교하여도 평균 이하인 것으로 살펴볼 수 있으며, 시·군·구의 기초자치단체를 기준으로 한 결과에서도 강원지역은 시·군 단위에서 모두 평균보다 낮은 재정자립도를 나타냈다. 이러한 결과를 바탕으로 살펴보았을 때, 강원도의 광역자치단체와 기초자치단체의 재정자립
도는 전체 평균과 비교하여 열악한 수준에 놓여 있는 것으로 판단할 수 있으며, 재정적 여건에 대한 제고 필요성이 존재하는 것으로 진단할 수 있다.
 자치경찰제 운영과 관련하여 국내외 선행 사례들을 통해 강원도 자치경찰제 운영을 위한 시사점을 도출하기 위하여 국내외 대표 사례들을 조사·분석한 결과, 국내 자치경찰제 운영 사례의 대표적인 사례인 제주특별자치도 자치경찰은 지방자치단체의 권한과 책임 하에 주민의 의사에 따라 자주적으로 수행하는 치안조직이라는 점에서 그 의의를 지니는 것으로 평가할 수 있다. 그러나 국가경찰과 업무상 중첩되는 관할 구역 내에서 중복되는 사무를 수행함에 따라 여전히 국가경찰을 보조하는 역할에 머무르고 있다는 한계를 지니고 있으며, 업무의 비효율성, 독립적인 권한의 미비, 제한적인 재정 지원 등이 한계점으로 지적되었다.
 이와 비교하여 유럽 등 대륙계 경찰조직의 대표 국가 사례인 프랑스, 영미법계 경찰조직의 미국, 자치경찰제를 시행하는 아시아 지역의 대표 국가인 일본 사례 등을 비교한 결과, 프랑스의 경우 기초자치단체를 단위로 자치경찰이 운영되며 국가경찰과 병렬적 관계에 놓여 있다는 특징을 나타냈다. 기본적으로 국가경찰과 자치경찰 간의 관계에 있어서 자치경찰은 국가경찰과 분명히 구분되는 지위와 조직을 갖추고 지역과 주민의 요구와 수요를 반영하는 치안임무를 수행함으로써 국가경찰과 함께 치안을 공동생산하는 역할을 수행하였다. 이와 동시에 광역 차원의 경찰력 대응이 요구될 시에는 자치경찰이 국가경찰을 보조하는 역할을 수행하였다. 프랑스 사례와 비교하여 미국의 경우, 가장 독립적이고 자율적인 형태의 자치경찰체계라는 특징을 지닌다. 자치경찰은 지역내 주민들이 스스로 결성한 독립된 조직으로, 기초자치단체를 단위로 하며 연방정부나주 정부 경찰의 간섭이나 지휘·감독이 배제되고 지역주민에 대한 민주성과 대응성이 강조되어, 지역마다의 특색을 반영한 매우 다양한 형태의 운영 방식이 이루어진다는 특징을 지닌다. 한편, 일본의 경우 광역단위로 자치경찰제가 이루어지고 있으나, 국가경찰과 자치경찰을 분리하지 않고 동일한 조직 내에서 관리하고 실질적인 권한은 국가경찰의 최고관리자에 부여되고 있다는 측면에서 진정한 자치경찰제를 실현하는 데에는 제한적인 측면이 존재하였다.
 강원도 경찰 운영 현황 조사와 국내외 선행 사례들에 대한 검토, 전문가 자문 등을 바탕으로 강원도 자치경찰제 운영 모델을 검토한 결과 현재 경찰청 산하의 지방경찰청을 전국 시·도로 이관하고, 정치적 중립성 확보를 위해 자치경찰을 제대로 관리·감독할수 있는 자치경찰위원회를 설치 필요성이 제기된다. 그리고 자치경찰위원회는 의회·도지사 등이 추천한 자로 구성하며, 합의제 기관으로 운영함으로써 경찰권한을 통제하기 위한 역할을 부여하고 독립성을 보장하는 방안이 고려될 수 있다. 이러한 자치경찰 운영 모델이 성공적으로 정착하기 위해서는 앞선 선행 사례들에서 도출된 시사점들을 고려하였을 때 조직체계, 분장사무의 배분, 재정 지원 등의 측면에서 관리 필요성이 제기된다. 이러한 쟁점사안들을 효과적으로 관리하기 위해서 본 연구에서는 자치단체장의 인사권을 보장하는 등의 자치경찰법의 제정, 지역주민의 민생과 직결된 업무들에 대한 자치경찰의 독립적인 사무권한 부여, 국고예산의 우선 지원 및 자주재원의 확대, 경찰조직 간 수사관할 조정을 위한 위원회 운영, 지역 맞춤형 치안활동을 위한 지역사회 대상 협력적 거버넌스 체계 구축 방안 등에 대하여 논의하였다.